老年人体育权利是老年人权益保障的重要内容, 但在具体实践中, 老年人体育权利未能得到充分的保障, 缺乏专门的老年体育锻炼计划、专业指导以及场地, 也未充分发挥老年人体育协会的作用。可借鉴其他国家老年人体育权利保障的经验, 细化相关法规政策和责任, 将老年人体育资金纳入财政预算, 利用和完善现有体育协会, 强化老年人体育协会之间的联系, 细化各省市老年人体育协会与地方社区的工作分配, 设立老年人体育指导员, 以保障老年人的体育权利。
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体育权属于人权的一种, 它首先在《世界人权》宣言中得到确认:“人人有权参与社会文化生活”。体育运动作为精神文化生活的一部分, 人人都有参与其中的权利。奥林匹克宪章基本原则第四条明确肯定了体育运动作为人权的一种, 个人有自主权, 并特别强调开展的体育活动应当是无歧视的。联合国教育、科学及文化组织制定的《国际体育教育、体育活动和体育运动宪章》 (以下简称“体育运动国际宪章”) 第一条就明确提出体育是基本人权:“开展体育教育、体育活动和体育运动是每个人的一项基本权利”, 并特别强调了“妇女、儿童、老年人等人口”的体育权。老年人体育权利应该得到充分的肯定和保障。
据国家统计局发布的数据, 2017年我国65岁及以上人口达到15 831万人, 老龄人口占全国人口的比例为11.4%。据推算, 2051年我国60岁及以上的人口将达到4.4亿人, [1]我国社会将严重“老龄化”。老年人群体的权利保障是我国亟需面对和解决的社会问题, 在众多老年人权利中, 体育权利的保障与老年人的健康息息相关。从运动医学理论角度, 体育运动对老年人的血液循环系统、呼吸系统以及神经系统都有一定的改善作用, 生理方面可以让各项机能活力得以保持, 延缓衰老;心理方面的影响更加明显, 体育运动使老年人参与社交的机会增多, 有助于老年人培养健康的兴趣爱好和保持积极乐观的生活态度。有学者利用《自测健康评定量表》, 对南京市城区的老年人参与体育运动进行了调研, 结果表明:参与体育锻炼的老年人在自测健康总分和自测生理健康、心理健康、社会健康各维度得分上都显着高于不参与体育锻炼的老年人, 这表明体育锻炼有助于老年人的生理、心理和社会健康, 进而可提高老年人的总体健康水平。[2]
一我国老年人体育权利保障存在的问题
现有的老年人体育权利保障方面的法律法规主要有《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《全民健身条例》。从立法上来看, 我国已有相关法律文件对老年人体育权利提供法律保障, 但是在权利的具体落实方面, 还有很长的路要走。现阶段, 相关法律法规和文件的实施还存在以下问题, 需要进一步改进。
(一) 缺乏专门的老年体育锻炼计划
《“健康中国”2030规划纲要》要求制定实施青少年、妇女、老年人等特殊群体体质健康干预计划。其针对青少年体育活动有详细的促进计划, 如要求基本实现青少年熟练掌握1项以上体育运动技能, 确保学生每天校内体育活动时间不少于1小时, 到2030年, 学校体育场地设施与器材配置达标率达到100%, 青少年学生每周参与体育活动达到中等强度3次以上, 国家学生体质健康标准达标优秀率达到25%等, 但对老年人的体育活动并没有详细促进计划。国家体育总局等12部委联合印发的《关于进一步加强新形势下的老年人体育工作的意见》 (以下简称“12部委文件”) 强调了老年人体育工作的重要性, 倡议将老年人体育工作纳入政府工作计划, 倡导建设老年人体育休闲场所, 要求建立完善的老年人体育组织系统等, 但该文件并没有法律法规的强制性, 只能算是政策性意见 (还不是政策) , 其内容大多只是建议性的。这份文件体现出国家开始重视老年人体育工作, 其提出的意见是未来老年体育事业发展的蓝图;但要将老年人的体育权利落到实处, 还需要尽快建立可行性强的政策性老年体育计划。
(二) 缺乏老年体育锻炼的专业指导和场地
国家体育总局于2018年11月14日发布的《2018年中央财政资金补助的大型体育场馆名单》中, 共计1 277个大型体育馆将向社会免费或低收费开放, 但是在这些专业体育馆中, 专门适合老年人项目的场地较少, 尤其当这些设施是所有公众一起使用时, 不同年龄层次需求的人群还可能发生冲突, 例如河南洛阳王城公园跳广场舞的老年人和打篮球的年轻人因场地使用问题而发生的争执。
在老年人体育锻炼方面, 我国的专业性研究也较为缺乏。我国体育方面的研究较多, 但有关老年人体育锻炼的相关研究却较少;我国在体育院系培养的体育教师、教练, 一般都是针对青少年的, 鲜有特别针对老年人的;我国有针对不同年龄阶段的青少年体育计划, 而对于老年人却没有具体的体育计划。用任海教授的话来说即“对时间跨度长达二三十年的老年期却以一个简单‘老年健身’就‘一锅烩’了”[3]。因缺乏专业指导, 老年人在参与体育运动时可能会因过度运动或不科学的运动方式而危害健康, 与老年人体育运动的初衷背道而驰, 也不利于老年体育事业建设。
(三) 未充分发挥老年人体育协会的作用
老年人体育权利的重要组织者——中国老年人体育协会, 没有形成严密的老年人体育权利保护系统性组织, 且长期不被政府和主管部门所重视, 因此, 在老年人体育权利保障方面也未发挥出其应有的作用。在我国34个省级行政单位中, 除西藏自治区之外, 其他地方基本上设立了老年人体育协会, 但是形成一定规模的省级老年人体育协会只有10个, 市级老年人体育协会只有2个 (深圳和青岛) 。有的省份没有专门的老年人体育协会, 而是纳入地方体育局统一管理 (如云南) , 也有一些省份虽然设有老年人体育协会, 但都只是挂名组织, 工作人员较少, 经费也少 (如湖南省老年人体育协会, 工作人员仅5名, 总资产仅5万元) , 不具有维护老年人体育权利的实际能力。
上述问题产生的原因主要是法律法规过于宏观, 尚未形成具体可行的政策, 且老年体育资金尚未明确纳入财政预算。国家体育总局等12部委联合印发的《关于进一步加强新形势下的老年人体育工作的意见》第18条要求县级以上政府应将老年人体育工作经费纳入财政预算, 但就现有能够查询到的统计数据来看, 老年人体育活动或建设资金在财政预算或决算报告中并没有得以体现。
二各国老年人体育权利保障的做法
(一) 政策法规方面
芬兰在老年人体育权利保障方面有着良好的立法体系作为支撑。芬兰自20世纪60年代就开始拟定全国性的体育政策性纲领, 并在70年代颁布了体育法, 21世纪开始重视老年人体育运动, 并启动相关政策。[4]
韩国老年人体育权利的保障也主要是通过相关立法来确定的, 再由相关部门发布规范性文件落实权利实现等问题。韩国老年体育计划的主要特点是将老年体育与老年人福利挂钩, 结合相关福利部门 (如保健福祉部) 展开活动, 将老年人分为可以活动 (自主开展体育活动) 的老年人和需要疗养的老年人, 有针对性地分别制定相关政策法规。[5]
美国的老年人体育权利也经历了从不被重视到备受关注的发展过程。作为世界经济发达国家, 美国于进入老年化社会50多年之后的2001年才出台《老年人体育计划》。该计划显示了典型的美国多元特色, 即集合多领域参与其中, 包括政府组织和非政府组织, 也有资金支持和详尽的“落实权利到户”计划;但不同于韩国与芬兰, 美国该项计划的实施很不理想, 并非所有的州政府都采纳和实施了该计划的内容, 这可能与该文件的法律性质有关, 该计划不属于强制执行的法律文件。[6]
(二) 财政支持方面
荷兰老年人体育运动经费主要由国家成立的专门基金会负责, 基金会负责管理相关经费、制定统一的专业人员培训方案以及组织学术研究活动。需要指出的是, 荷兰的老年人参加相应的体育活动是需要付费的 (费用相对较低) , 但专业人员的培训费用则由中央政府资助。[7]
韩国老年人体育支援计划的预算包括专业指导员工资、法定捐助款、指导员差旅费、省市级老年人运动会开支以及老年运动项目开发费用等。韩国老年人体育专项经费较多, 主要用于支持老年人专用体育空间和场地 (如门球场、运动场、健康体育公园等) 的建设及维护, 以及推广老年人体育项目、建设长寿体育大学、购买老年人体育用品等。另外, 韩国对老年体育的科研支持和人才培养也特别重视, 并设有专门的“老年体育福祉学科”。
(三) 协调工作方面
芬兰老年人体育权利的实现主要通过“居家养老运动”方式来保障, 即主要以社区为中心, 让老年人在住家附近就能够开展体育运动或者参加相关赛事。“居家养老运动”方式主要针对75岁及以上的老年人。不同于荷兰政府主导的特点, 芬兰老年人体育运动促进方案由不同的研究机构主导, 针对不同年龄层次的老年人群体, 老年研究机构和运动与健康科学研究中心分别制定了相关的体育促进活动。不同的促进方案都以社区为中心平台, 并且得到了各个国家部门 (包括文化部、教育部以及健康福利部等) 的联合支持, 也获得了地方政府及其他非营利机构的支持, 同时也发挥了志愿者服务体系的作用。
荷兰老年人体育权利的实施保障主要以政府组织为主导, 荷兰政府以“为老年人提供更多的运动机会”为目标, 自上而下成立老年人体育工作组织。荷兰的下一级政府部门则负责区域内的专业人员培训活动, 并指导基层老年人体育活动的开展;基层组织为老年人体育权利实现的最前线, 制定具体的计划并组织区域内的老年人实施体育活动, 活动由受过专业培训的人员进行指导, 相关预算也由基层组织制定并上报。
综上, 这些国家在老年人体育权利保障方面都取得了一定的成绩, 虽各有特色, 但也有以下共同之处:首先, 重视老年人的体育权利, 对体育活动之于老年人健康的作用以及老年人健康之于社会的贡献这两点有深刻的认识;其次, 制定了详细、可行的计划和方案 (通过政策和法规) , 以促成老年人体育权的实现;再次, 财政预算和资金投入充足;最后, 在实施环节, 各政府部门和非政府部门之间的协调关系处理得当。以美国和韩国作为对应的例子, 前者实施的效果不够理想, 一是社会和政府的重视程度不够, 相应的资金投入也缺乏持续性, 政策规则本身考虑不够周详 (如未充分考虑地方差异) , 所以美国的老年人体育权利保障的实施效果并不理想;而韩国的老年人体育权利能得以实现, 得益于充分的社会重视以及充足的政府财政投入。
三我国老年人体育权利实现路径
针对我国老年人体育权利保障存在的现实问题, 可借鉴其他国家在老年人体育权利保障方面的成功经验, 细化相关法规政策和责任, 将老年人体育资金纳入财政预算, 并利用和完善现有体育协会, 以切实保障老年人的体育权利。
(一) 细化相关法规政策和责任
体育运动国际宪章对各成员国政府在体育保障法律政策层面做了细致的要求:宏观上, 公共管理部门及相关机构应制定和执行法律法规, 确定有明确目标的国家体育运动发展计划, 同时采取其他措施来鼓励体育教育、体育活动和体育运动, 包括提供物质、财政和技术援助, 相关政策应为志愿部门提供特别支持, 以确保志愿部门的持续发展和参与, 尊重老年人的结社自由, 肯定志愿部门为文化事业作出的贡献;微观上, 要求各成员国践行“终身体育”理念。
体育运动国际宪章还要求, 所有相关组织和机构必须明晰内部管理, 包括透明和民主的选拔与决策程序、定期与相关团体进行磋商、明确规定资金再分配方案, 以及严格执行问责制度和遵循透明度原则, 并与体育教育、体育活动和体育运动其他相关组织协调各方职能、法定权利及责任, 从而将综合管理的冲突降到最低, 以实现老年参与者体育权利的最优化。
从立法以及政策角度看, 目前我国对于国家体育事业很重视, 也有具体规划和目标, 但老年人体育权利的政策法规制定和计划方面仍需进一步细化。笔者认为, 可以依靠中国老年人体育协会这一非政府组织, 积极促进我国老年人体育事业的发展, 实现老年人的体育权利。
(二) 老年人体育资金纳入财政预算
将老年人体育资金纳入财政预算, 可将财政拨款直接划拨至中国老年人体育协会专用账户, 以保障老年人体育活动的资金投入。
中国老年人体育协会作为我国老年人体育的自治组织, 应当有独立的经费来源, 其资金来源是否纳入国家财政预算是老年人体育能否发展兴起的重要因素。上述国家老年人体育成功发展的主要原因即为相关经费基本有政府财政支持, 荷兰老年人参加体育活动虽然要支付低廉的费用, 但是其专业体育指导员的培训费用是由财政承担的。财政支持与否最终决定了老年人体育权利实现的程度。
虽然12部委文件提出关于老年人体育的经费问题应当纳入财政预算, 但尚未有如何纳入和纳入程度的相关计划。即使将这笔费用像其他支出一样划拨到具体部门 (无论是体育局还是民政局) , 但如果没有具体的经费使用计划, 亦难落到实处。笔者认为, 可将财政拨款直接划拨至中国老年人体育协会专用账户, 由中国老年人体育协会统一安排。同时, 老年人体育项目的开发和研究也可交由中国老年人体育协会负责。各省市级老年人体育协会的相关经费也应有相应级别的财政支持, 主要用于区域内老年人体育活动的开展。
在协会主要资金来源于政府财政的前提下, 中国老年人体育协会可以借鉴我国其他体育项目协会的经验, 开放包容地吸纳社会合法资助, 尤其是体育产业商业资助, 但不限于体育产业的商业资助。
(三) 利用和完善现有体育协会
《联合国老年人原则》第九条要求“老年人应能组织老年人运动会或协会”, 倡导各国应给予条件让老年人参与体育运动。[8]中国老年人体育协会的成立符合这一原则。中国老年人体育协会成立至今已近40年, 其宗旨是团结老年体育工作者和体育爱好者, 推进老年体育事业发展, 为建设社会主义精神文明建设服务。中国老年人体育协会不仅是老年体育事业发展的组织者, 也是保障老年人体育权利的重要群众体育自治组织。依据协会章程, 中国老年人体育协会是由中央有关单位、各省 (自治区、直辖市) 、计划单列市的老年人体育协会和有关组织自愿组成的全国性、群众性体育团体, 是为广大老年人进行体育活动服务的非营利性社会组织, 是中华全国体育总会的团体成员, 代表中国参加相应的国际老年人体育组织。我国应进一步完善中国老年人体育协会的相关章程及管理制度, 以更好地维护老年人的体育权利。
1. 完善协会章程
中国老年人体育协会章程共8章49条, 包括总则, 业务范围, 会员, 组织机构和负责人产生、罢免, 资产管理、适用原则, 章程的修改程序, 终止程序及终止后的财产处理, 附则。
协会章程的宗旨应当明确以实现老年人体育权利为目标, 原章程中的“团结联系全国老年体育工作者和老年体育爱好者”可以改为“促进全国老年人体育权利的实现, 鼓励老年人更多地参与体育运动”。
协会章程还应新添一章明确老年人体育权利的内容, 包括权利主体即“老年人”的年龄界定。“老年人”的年龄界定主要分为年代年龄、生理年龄和社会年龄界定三种方法。其中, 生理年龄的界定大多需要借助科学仪器和设备进行人体检测 (检测骨骼、皮肤或者其他器官活力等) , 以其结果判定个人生理年龄, 这种方法过程繁杂, 且不易实施;社会年龄的界定是根据个体所在的社会职业阶层进行判断, 操作复杂, 且评判标准难以统一。基于以上原因, 国际上普遍采纳的是年代年龄界定方法。世界卫生组织的年龄划分标准为:44岁及以下的为青年人, 45～59岁的为中年人, 60～74岁的为年轻的老年人, 75～89岁的为老年人, 而90岁及以上的则为长寿老人。[9]协会章程可以采用通行的年代年龄界定法, 操作相对简便。另外, 章程应罗列老年人的具体体育权利, 如开展社区体育活动、参与老年体育赛事、获得老年体育项目培训、知悉本区域内最新老年体育运动信息等。
协会章程第二章“业务范围”第四项的“组织开展对老年人体育的科学研究”中可增加“联合各省级老年人体育协会和科研机构做好老年人体育运动监测项目”。另外, 应增加老年体育指导员专业培训业务的相关规定。第三章“会员”的内容也可稍作修改, 例如“本协会实行单位会员制”, “单位”的概念应进一步明确, 是包括全国范围的公务员单位、事业单位、各个公司企业, 还是只将各区域 (每个省份) 内的老年人体育协会作为会员, 应该明确说明;如果只是后者, 也应当明确各个省级老年人体育协会所辖范围内的会员范围。另外, 应当强制要求各省级老年人体育协会入会, 以方便开展活动以及做好老年人体育运动监测活动。个人能否直接成为老年人体育协会的会员也应明确。协会章程第31条中, 依据12部委文件指出的老年人体育运动经费应纳入财政预算, 协会的经费来源应当将“政府资助”改为“政府财政支出”, 列为第一项, 并删除“会员会费”。同时, 章程也应明确, 协会接受但不限于体育产业相关企业的经费赞助。
中国老年人体育协会中的“老年人”的英文翻译建议采用国际通用名称, 世界卫生组织和联合国采用的多为“the elderly”或“seniors or senior citizen”, 建议择其一即可。
2. 强化老年人体育协会之间的联系
我国老年人体育协会之间的联系不够紧密, 中国老年人体育协会和各省级老年人体育协会需要密切联系、相互配合。首先, 需明确中国老体协和各省市级老体协是各自独立平等的关系, 还是上下级隶属关系。如果是前者, 各体育协会之间的联系还需得到第三方 (如全国老龄工作委员会办公室及其各下级机构, 或者国家体育总局和各省市相关机构) 的帮促;如果中国老体协和各省市级老体协是上下级隶属的关系, 则应该在协会内部建立专门的联系渠道和联络人员, 以方便相关法律政策的通知、传达 (而不是通过其他组织机构传送转发) 。
中国老体协应对各省市级老体协所开展的老年体育活动进行监测。监测项目由中国老体协主导, 各级疾病预防控制中心以及相关科研机构和基层组织积极配合。老年体育活动监测是一项具有长远利益的国家项目, 而中国老体协应当是项目的主导者。另外, 中国老体协还可设立专家顾问委员会, 其委员包括医疗保健、运动训练、法律政策等方面的专家, 委员会负责定期对省市级老体协提供运动项目或者赛事举办等方面的建议。
3. 细化各省市老体协与地方社区的工作分配
首先, 尚未建立老年人体育协会的省市应当由财政拨款尽快组建。组建的形式可以多样化:可以建立单独的中国老年人体育协会省市级分会组织 (尤其在老年人口大省) , 也可以在体育局下设相关机构专门负责老年人体育工作, 但是需要专项财政支持 (同单独协会一样) 。其次, 省级以下的老体协也需逐步建立, 有条件的 (财政资金充裕的) 市可以建立单独的市老年人体育协会, 如深圳市和青岛市;条件有限的市可以在市级体育局或者民政局中成立专门的工作组, 负责辖区内的老年体育工作, 县级以下的区域可以在民政部门成立相应的工作组。老年人体育组织组建形式可以灵活多样, 以帮助辖区内的老年人更好地开展体育活动为目标。最后, 落实老年人体育权利还需得到社区的支持。不同级别的老体协组织应当在辖区内每一个社区都有对应的负责人 (可以兼任) , 负责人最好由对本社区老年人最为了解和和熟悉的人员担任。志愿者服务体系的建立也是落实老年人体育权利的重要环节。另外, 基层组织中不能忽略了农村地区。我国农村留守老人较多, 而农村地区的体育健身设施和场地相对城市而言更加不足, 需增加财政投入, 加强农村地区的体育设施和场地建设。县镇相关政府部门应鼓励和资助辖区内的乡、村开展适合当地的特色体育活动, 在民政部门和其他部门下设老年人体育工作小组, 并发动当地体育爱好者加入工作小组。
4. 设立老年人体育指导员
体育运动国际宪章要求, 体育专业人员 (包括体育管理人员) 必须具备相应的资格才能上岗, 在数量和质量上都必须达到一定的要求, 以保证体育教育、活动和运动的专业性和安全性。
目前, 青少年体育运动项目开发及相关研究较多, 而针对老年人体育的专业性研究较少, 也没有老年人体育项目的专业教练员。实践中, 老年人的体育活动一般缺乏专业的体育指导员。以广场舞为例, 一般每一个场地会有一个或者几个领舞人, 这些领舞人或是具有专业舞蹈功底的退休人员, 或是广场舞团体中的佼佼者, 但一般不具有专业的体育指导资质;各广场舞团体一般自带音响设备, 自行学习, 有的舞场有教学舞步的环节, 有的舞场则是直接跟着音乐跳, 没有教学环节。广场舞体育锻炼的专业性无从考量, 锻炼的效果也难以评估。
设立专门的老年人体育指导员有两种方式。第一种是自上而下的专业人员派遣, 即中国老体协定期派遣专业体育指导员到社区组织, 指导老年人进行体育运动, 可从各个体育学院、体育项目训练队、各学校的体育老师队伍就近安排至社区。但这种派遣存在一些问题:首先, 对被派遣人员的本职工作和社区服务工作可能都有一定影响, 难以协调;其次, 被派遣人员虽然具备体育专业的相关知识和技能, 但其体育知识和技能大多不是针对老年体育的, 故被派遣人员的专业针对性不强;再次, 人员分布地区差异较大, 如偏远欠发达地区无体育学院, 甚至连专业的体育老师都缺乏。另一种方式是自下而上地选派人员去省市老体协或者中国老体协进行分项目的集中训练, 并参加老年人体育运动方面的专业知识培训。可以由中国老体协对省级协会辖区内选派的代表进行训练和培训, 再由已经培训的代表到下级辖区去培训社区选派的代表, 可根据辖区代表人数实行集中培训或分批次培训。这种方式可以弥补第一种方式的不足, 但其经费投入较大, 培训经费建议由各级政府财政支出, 也可由国家财政统一支出。在系统性设置专门的老年体育指导员之前, 有条件的地区可采用第一种方式, 充分利用资源;条件不足或没有条件的地区可采用第二种方式;有些地区还可根据实际情况, 采取自上而下的派遣+自下而上的选派相结合的方式。
体育锻炼能有效降低老年人的患病率, 降低其患中度和重度疾病的风险, 强健体魄、愉悦身心, 增强老年人的身心健康, 提高老年人对生活的满意度。[10]任何一个人, 无论其身体强弱、年龄大小、受教育时间长短、经济状况如何、技能水平高低, 都可以在体育中找到自己的位置, [11]老年人也不例外。在我国老龄化背景下, 充分保障老年人的体育权利是倡导终身体育[12]、实现“健康中国2030”的必要条件。
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