基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，基层政府管控的施政理念和强制性的管理模式不能适应现代社会管理的要求，社会管理方面的职责划分不清以及评价体系的不完善，使基层政府缺乏履行社会管理职责的内在动力。基层政府社会管理创新的方向和路径，应由经济建设为主转变到公共服务为主，要重塑重在民生的施政理念，社会管理的手段应从单方强制转变为社会协商。

　　《公共行政评论》(双月刊)创刊于2008年，由广东省出版集团有限公司、广东省行政体制改革研究中心主办，教育部人文社会科学重点研究基地-中山大学行政管理研究中心、广东省行政管理学会协办的公共行政类专业学术期刊。2009年荣获广东省优秀期刊。

　　一、问题的提出

　　党的十八大报告指出“社会建设要在改善民生与创新社会管理的进程中实现。”创新社会管理是关系着社会建设实现的重大问题。基层社会是全社会的基础，基层是社会管理的关口，基层社会管理的好坏，决定着整个社会管理的好坏。基层社会管理的创新，关系着整个社会建设的实现。在基层社会管理中，基层政府是十分重要的主体，是基层社会问题最直接的面对者和应对者。面对和应对各种基层社会问题，也就成为了基层政府社会管理的主要内容。基层政府在社会管理中存在哪些问题，基层政府社会管理创新的方向和路径在哪里?本文拟透过基层政府社会管理中存在的问题，进而对基层政府社会管理创新的方向和路径进行分析。

　　二、基层政府社会管理存在的问题

　　(一)基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，没有被提到应有的高度

　　一般来说，政府的职能包括政治统治职能、经济管理职能、社会管理职能。在计划经济时代，政治统治职能、经济管理职能是最突出的政府职能，基层政府主也是在这两项职能中发挥其作用，社会管理职能往往被忽略或被融入这两项职能当中。改期开放以来，基层政府的政治统治职能慢慢淡化，但随之而来的是“以经济建设为中心”，经济管理的职能成为了基层政府的主要职能，“经济建设型政府”成为了多数基层政府的基本定位。基层政府更多关注的是国内生产总值、财政税收、招商引资、征地拆迁等。在统筹经济社会发展，推进社会事业进步，保障和改善民生，提高人民生活质量等方面，基层政府明显热情不高。基层政府的主要精力还没有用到社会事业发展和社会公共服务方面。为顺应社会发展的需求，在客观上，基层政府社会管理的职能已被提到与经济管理职能相同，甚至更为重要的位置。目前基层政府社会管理的职能仍时时被经济管理职能冲淡或挤压，不得不说是基层社会管理中存在的最大问题。

　　(二)基层政府的施政理念不能有效回应社会需求和公民的诉求

　　基层政府施政理念中管控理念根深蒂固。在管控优先的施政理念下，基层政府不断强化自我的作用，把提供公共服务，回应社会需求，回应公民诉求等，当作社会管理的手段。在社会管理中，基层政府更倾向于将秩序稳定放在第一位考虑，将秩序稳定作为终极管理目标，其他都是手段，提供公共服务、回应社会需求、回应公民诉求都是手段之一。其表现就是，提供公共服务不是出于公众利益考虑，不是出于实现公众社会权利的要求，而是通过服务、回应以安抚公众，进而达到政府界定的秩序稳定。这种管控型的施政理念，不能有效回应日益强烈的社会需求和公民诉求，而有效回应这种日益强烈的社会需求和公民诉求，恰恰就是政府发挥社会管理职能的主要内容。重管控轻服务，重秩序轻回应，已经与现代政府主要提供公共服务的施政理念格格不入了，更无法解决基层社会管理中存在的深层次的问题。

　　(三)基层政府的行为受制于传统行政模式的制约

　　传统的行政管理，主是要依靠自上而下的管制模式，采用行政干预和经济处罚等手段，依靠强制力完成行政管理的目标。这种传统的行政管理模式，是建立在政府拥有绝对权威的基础之上的，它突出政府的权威与管理对象的从属性，依靠的是行政权力的强制性。同时它又是具有对抗性的，不服从的管理对象，是要受到法律制裁的。总之，这种模式突出了政府的权威，重在强制性的服从，它使基层政府习惯于运用行政强制和经济处罚等手段管理社会公共事务。它忽视了社会公众对公共事务的参与，以及社会公众的需要，忽视了社会公众对政府管理行为的监督。随着法治的推进，公民法律意识的增强，基层政府强制性实行社会管理的行为，越来越遭到社会公众的抵触，基层社会管理中的对抗性越来越强。这种强制性的管理模式，与现阶段社会的发展已经很不相适应，在实际操作中只能解决一些应急性的社会事务，无法从源头上根本解决社会管理中深层次的突出问题。

　　(四)基层政府在社会管理体制上职责不清的问题依然严重

　　一是中央与基层社会管理的职责还没有形成明确的分工，基层政府应在多大的范围内做哪些社会管理的工作往往不是很清析。二是目前基层政府没有公共资源支出的职能和职责，但化解矛盾，协调关系，维护稳定等责任大但绩效不明显的职责越来越多，造成基层政府责任大而权力小、权利少，履行社会管理的职责是迫不得已。于是基层政府多把“保平安”作为社会管理的唯一目标，真正全面履行社会管理职责的意愿不足。三是政事不分。一些本应作为营利性的市场主体存在的经营性机构，仍存在于事业单位之中，一些承担社会公共利益职能的事业单位，却按企业化的方向转制或被推向市场。

　　(五)缺乏一套对基层政府社会管理工作进行科学评价的体系

　　评价体系是指挥棒，对任何一项工作而言，其承担者都期望得到好的评价。对基层社会管理工作而言，其承担者即基层政府，当然也期望得到好的评价，特别是上级政府好的评价。所以，上级政府对基层政府社会管理工作的评价，对基层政府而言，其意义是不言自明的。在日益重视绩效管理的现代政府体系中，对基层政府社会管理工作的评价不应是空白地带。目前，虽然基层政府承担了众多的社会管理事务，但在对基层政府的综合评价体系中，还是侧重于经济建设领域，远没有体现出社会管理工作应有的地位，相关的评价标准也没有完善，这也是基层政府履行社会管理职能动力不足、热情不高的重要原因。

　　三、基层政府社会管理创新的方向和路径

　　通过以上分析，可以看出目前基层政府的社会管理职能往往被经济管理职能冲淡或挤压，基层政府管控的施政理念和强制性的管理模式不能适应现代社会管理的要求，社会管理方面的职责划分不清以及评价体系的不完善，使基层政府缺乏履行社会管理职责的内在动力。基层政府社会管理创新的方向和路径，应围绕如何解决这些问题而展开。

　　(一)实现基层政府以经济建设为主到公共服务为主的转变

　　提供社会公共服务是服务型政府的重要职责。我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足之间的矛盾突出，成为当前人民群众最关心、最现实的利益问题。基层的就业压力与日俱增，社会保障不完善，收入差距继续拉大，社会事业的基础十分薄弱，基层公共卫生体系不健全，城乡发展不平衡，特别是基层中的农村社会事业十分落后。这种现象跟经济的发展水平非常不相称。根本原因是长期以来基层政府缺乏正确的社会管理理念，基层政府把过多的精力和财力放在经济建设上，在社会管理领域政府的精力和财力长期缺位。公共服务是现代政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调。经济发展到现阶段，要求基层政府提供更多公共服务的社会需求日益强烈，如果基层政府还把主要精力和财力用在经济建设上，而不是用在提供公共服务上，不但不能推动社会的继续进步，以前取得的经济建设的成果都有可能毁于一旦。

　　(二)重塑重在民生的施政理念

　　社会管理的核心就是保障和改善民生。基层政府要抛弃管控的施政理念，转变为重在民生的理念。要紧紧围绕统筹经济社会发展，努力改善民生，把关注民生、保障民生、发展民生，促进人的全面发展和社会的进步作为基层政府工作的根本出发点和落脚点。要提高基层政府对社会需求和公民诉求的回应性，通过有效回应基层社会的需求和广大人民群众的诉求，把基层政府的主要工作落实到民生领域。要更加注重推动社会公平正义，没有公平正义，就没有道德底线，就有不满和冲突，每个人就都觉得是受害者，就没有合理的财富分配，也就没有真正的民生，可以说公平正义本身就是一个十分重大的民生。基层政府切实保障好、改善好民生，百业才会欣欣向荣，百姓才会安居乐业，社会才会和谐稳定。民生有了保障，社会稳定才会有根本的保障。

　　(三)改变社会管理的手段，从单方强制转变为社会协商

　　社会管理不能片面强调政府的单方强制，社会的广泛参与至关重要。通过政府和社会的合作和共治才能实现良好的社会管理。基层政府要鼓励和动员群众参与社会管理，要借助社会协商的方式进行社会管理。通过各种协商形式，基层政府与社会组织、利益代表可以及进行沟通、协调，及时妥善处理大量的日常矛盾和纠纷，特别是上访、信访等形式的劳资纠纷、拆迁纠纷等问题。即使处理一些危害公共利益的违法犯罪问题，必须采取刑事处罚或行政处罚措施，如果适当扩大社会公众的参与，如及时公布案情，组织旁听，组织听证等，也会比单纯的刑事或行政处罚更有社会效果。当参与社会政策的主体范围越广泛，社会政策就越可能符合社会公平和公正的原则，也就越能够达到解决社会问题、增进社会福祉的目的。

　　(四)结合各级政府社会管理职能分工，将社会发展纳入基层政府绩效评价体系

　　根据十八大的要求，首先要明确中央与地方政府在社会管理职能上的分工，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，理顺各级政府在社会管理职能上的分工，合理划分中央与地方的事权关系，理顺社会管理中的条块关系，实行合理的分权。坚持权利、义务、责任相统一的原则，依法规范政府内部和政府纵向间的职能和权限，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府社会管理体制。其次，要将社会发展纳入基层政府绩效评价体系。通过社会发展评价，衡量基层政府履行社会管理职能的成效，从而增强基层政府履行社会管理职能的内源性动力。社会发展评价指标应包括社会结构、生态环境、人文环境等指标，具体项目应包括社会保障、公共卫生、教育状况、环境治理等。

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